Insuficiencias y desafíos de la legislación protectora del patrimonio cultural en la provincia de La Pampa
IV CONGRESO INTERNACIONAL PATRIMONIO CULTURAL
CÓRDOBA 8 AL 10 DE MAYO DE 2008
Abog. Lucía Carolina Colombato. Asociación Pampeana de Conservación del Patrimonio Cultural y Facultad de Cs. Económicas y Jurídicas (UNLPam). Oliver Nº531 (6300), Santa Rosa, La Pampa. luciacolombato@cpenet.com.ar
Introducción
Teniendo en cuenta la progresividad inherente a la noción misma de Derechos Humanos , el derecho de enseñar y aprender y el derecho a la educación han irrumpido desde los derechos individuales del constitucionalismo clásico, para insertarse en el ámbito de los derechos sociales, más precisamente, en el del derecho a la cultura.
Este último, ha alcanzado horizontes inesperados, implicando el acceso a los beneficios de la cultura y la participación en la vida cultural, la defensa de la identidad y pluralidad cultural y conservación del patrimonio cultural.
Para la realización práctica de tales intereses, se ha considerado sustancial contar con herramientas legales que satisfagan la necesidad de instituir dispositivos de salvaguardia específicos. A ello se ha abocado la Asociación Pampeana de Conservación del Patrimonio Cultural, como organización no gubernamental de la comunidad local.
A instancias de esta entidad, se sancionó en el mes de diciembre del año 2003 la Ley 2.083, que resulta una hábil conjugación de dos aspectos que deben ir necesariamente unidos en una buena legislación tutora del patrimonio: el primero de ellos reside en los mecanismos de protección, esencialmente defensivos y que restringen el dominio; el segundo, en los mecanismos de compensación de la restricción del dominio o beneficios.
De la descripción sobre sus características concretas nos hemos ocupado en comunicaciones presentadas en ediciones anteriores de este mismo Congreso .
A casi cuatro años de su puesta en práctica, pretendemos aportar una mirada crítica sobre este instrumento, abordando sus insuficiencias y exponiendo los desafíos para las próximas gestiones.
Algunas características de la Ley 2.083
La Ley Provincial Sobre Patrimonio Cultural declara de Interés Público las acciones destinadas a valorar, recuperar, preservar, proteger y conservar, promover y difundir el patrimonio cultural de la Provincia de La Pampa.
Para la consecución de estos objetivos, la estructura institucional de la Ley se sustenta en la labor de dos órganos íntimamente relacionados: de un lado, la autoridad de aplicación a cargo de la Subsecretaría de Cultura de la Provincia de La Pampa; del otro una Comisión Provincial de Patrimonio Cultural, con funciones de asesoramiento permanente y contralor sobre los actos administrativos de la primera.
Esta Comisión, corazón de la gestión patrimonial, está integrada por un representante titular y uno suplente, de cada una de las entidades públicas y privadas con ingerencia sobre el patrimonio cultural mencionadas en la reglamentación. Sus dictámenes serán vinculantes.
Es oportuno señalar que su creación procuró, en cierta medida, marcar una continuidad en la etapa de aplicación, de la interdisciplinariedad y la pluralidad que signaron la redacción del proyecto, por ello se encuentran representadas actualmente en dicho órgano las siguientes entidades: la Universidad Nacional de La Pampa, la Federación de Bibliotecas Populares, y las Asociaciones de Arquitectos, Museólogos y Pampeana de Conservación del Patrimonio Cultural, dejándose abierta la posibilidad de inclusión de cualquier entidad pública o privada con competencia en el área que lo solicite.
A renglón seguido, se establecen los mecanismos de protección, y en segundo lugar, los mecanismos de compensación de la restricción del dominio o beneficios.
Se ha dispuesto entre los primeros:
a) La realización del Inventario de todos los bienes que integran el patrimonio cultural de la Provincia de La Pampa y su permanente actualización. En dicho inventario constarán los bienes susceptibles de ser declarados, sean estos públicos o privados;
b) Una vez dispuesta la declaración de un bien determinado, la concertación con los titulares dominiales del plan para su protección.
c) La creación del Registro Provincial de Bienes del Patrimonio Cultural Pampeano, en el que se anotarán los Bienes Declarados sujetos a la protección de la ley;
d) La creación del Registro de Transmisiones de dominio que por cualquier causa se realicen en los bienes incluidos en el Registro mencionado en el punto anterior.
Además se dispone:
a) La inscripción de la declaración en los registros respectivos (de la propiedad del automotor, de la propiedad inmueble, catastro o en el Registro de Bienes del Patrimonio Cultural Pampeano), con notificación a sus dueños, poseedores animus domini, tenedores, titulares registrales)
b) Las siguientes Restricciones al dominio privado en virtud del interés público, respecto de los bienes declarados, de conformidad al art. 2611 del Código Civil:
- De custodia y conservación
- De solicitud de autorización, previo a su traslado fuera de la provincia
- De comunicación sobre su venta o cambio de domicilio de permanencia
- De notificación inmediata sobre su deterioro o destrucción
- De puesta a disposición de la Autoridad de Aplicación cuando ésta lo determine en función del interés público.
- De utilización de manera que no ponga en riesgo los valores que aconsejan su conservación.
- De notificación de cualquier modificación en los usos de los bienes protegidos.
c) También se prevé la posibilidad de que la autoridad de aplicación ordene medidas cautelares urgentes para la protección de un bien aún no declarado o en proceso de declaración.
En cuanto a los mecanismos de compensación de la restricción del dominio o beneficios, se prevén una serie de ventajas, que pueden ser de dos clases, onerosas o gratuitas.
a) Las onerosas son los créditos (cuyas formas de concesión serán establecidas en la reglamentación), las desgravaciones o exenciones impositivas (previstas en el art. 23 de la ley) y las subvenciones.
b) Las gratuitas son la difusión y la asistencia técnica, además de los programas especiales que puedan desarrollarse en la materia (art. 22).
Si bien la ley se funda sobre el principio de permanencia de los bienes bajo el dominio de sus titulares, se establece también la posibilidad de la adquisición de los bienes por el Estado Provincial con intervención de un tribunal de tasaciones y consentimiento de los propietarios. En caso de que este último falte, podrá acudirse al mecanismo de la Expropiación, reglamentado por Ley Provincial Nº 908.
Un aspecto central para garantizar la operatividad de la norma ha sido el presupuesto, es decir, la necesidad de recursos específicos.
Ello así pues uno de los roles más importantes del Estado en materia de Conservación del Patrimonio Cultural, junto a la educación, la actividad legislativa y su misión catalogadora es el de crear las medidas de fomento, para que la protección que se establece por ley no se transforme en una mera declaración de principios sin correlato en la realidad fáctica. Las cantidades reservadas en los presupuestos a estas cuestiones resultan siempre insuficientes.
En la ley se ha seguido un criterio internacional en la materia denominado el 1 por 100 cultural. En España, el sistema fue incorporado por Real Decreto 2832/78 de 28 de octubre, y luego recogido por la actual Ley del Patrimonio. Es una técnica que cuenta con abundantes ejemplos en otros países europeos como es el caso de Italia o Francia. Básicamente consiste en que, en el presupuesto de cada obra pública, se destinará el 1 por 100 a la financiación de trabajos de conservación del patrimonio.
La actuación de la Asociación Pampeana de Conservación del Patrimonio Cultural en la etapa de aplicación de la Ley 2.083
Insuficiencias
Reconociendo la complejidad de la tarea de puesta en marcha una ley como la mencionada, la APCPC observó que era necesaria la urgente resolución de tres aspectos que no habían sido previstos en la primera etapa de la reglamentación (Decreto 1934/04) y que se presentaban como deficitarios. Es así que en el año 2006 se elaboró un informe requiriendo:
1. En primer lugar la necesaria e impostergable reglamentación de los aspectos vinculados a la contratación de personal permanente, ocasional y de expertos para el cumplimiento de sus objetivos; a los procedimientos para la celebración de acuerdos y contratos con otras instituciones vinculadas a la problemática; y a las categorías de protección de los bienes culturales;
2. En segundo término, la necesaria elaboración del Inventario y Registro Provincial de Patrimonio Cultural.
3. Por último la regulación de la Gestión del Fondo Permanente para la Conservación del Patrimonio Cultural Pampeano e intervención de la Comisión Provincial de Patrimonio Cultural en los expedientes vinculados al mismo.
Los dos primeros asuntos, ponen de manifiesto que la Autoridad de Aplicación carece en la actualidad de personal suficiente para dar cumplimiento a las obligaciones que la Ley Nº 2.083 impone, verificándose dificultades desde los aspectos más simples, como la tramitación de los expedientes administrativos, hasta los más complejos que requieren capacitación técnica y profesional específica.
La repartición que tomó a su cargo las nuevas funciones legalmente impuestas bajo la órbita de la Subsecretaría de Cultura, es el Departamento de Investigaciones Culturales, cuyos integrantes bregaron prácticamente en soledad, por el logro de algunos de los objetivos de la ley desde su puesta en práctica, pese a las limitaciones que en materia de recursos humanos padece el área.
Si bien el Decreto 1934/04 ha pautado minuciosamente el procedimiento a seguir en cada uno de los expedientes, previendo plazos, requisitos de procedencia, informes a requerir, etc., el cúmulo de trámites iniciados superó la capacidad operativa del personal existente en la Subsecretaría de Cultura, cuya plantilla no fue aumentada al sancionarse la Ley.
Entre otros compromisos, en su Artículo 8 la ley establece que se deberá: “...i) Confeccionar el Registro Provincial de Bienes del Patrimonio Cultural Pampeano; j) Confeccionar el Registro de Transmisiones de Dominio que por cualquier causa se realicen en los bienes incluidos en el Registro mencionado en el inciso anterior; k) Realizar el inventario de todos los bienes que integran el Patrimonio Cultural de la Provincia de La Pampa y mantenerlo actualizado...”.
Por su parte los artículos 4 y 9 inc. e) de la citada norma establecen como función de la autoridad de aplicación la de auspiciar los estudios científicos así como la recopilación de información, en las distintas disciplinas enumeradas en el art. 2º, a saber: la ciencia, historia, arqueología, arte, antropología, paleontología, etnografía, lingüística, arquitectura, urbanismo, tecnología, y toda otra pertinente al área cultural.
En concordancia con lo expuesto, la ley coloca en el ámbito de la Comisión Provincial de Patrimonio, la función de “Promover el conocimiento de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de los pampeanos” (art. 9 inc. d del citado texto legal), tarea que es imposible cumplimentar sin contar con las bases de datos referidas.
Para ello es necesario crear y poner en funcionamiento el “Centro de Documentación e Información de Bienes Culturales”, con la misión de que investigue, analice, centralice, procese, informatice y difunda información sobre los Bienes del Patrimonio Cultural Pampeano.
Cabe destacar que el registro y documentación de los bienes pertenecientes al Patrimonio Cultural de la Provincia de La Pampa se constituye en un soporte fundamental de toda actividad tanto para su valoración como para su protección. Es por ello que los datos que figurarán en el Inventario y en el Registro serán públicos. Excepcionalmente se podrán excluir datos relativos a la situación jurídica, la localización, el valor de los bienes, según el caso. Para asegurar a los ciudadanos la accesibilidad de los datos contenidos en el Inventario y en el Registro se deberá contar con una red, así se garantizará que la información que posea sea valorada como bien público.
Paralelamente a la creación del Centro de Documentación, es menester celebrar acuerdos con otras instituciones vinculadas a la problemática, para posibilitar la centralización de la información, lo que requiere personal específico que ejecute la coordinación de la labor conjunta.
Por último, el acabado conocimiento sobre el patrimonio local, permitirá trabajar en otra etapa sobre la elaboración de distintas categorías de protección y sobre la elaboración de criterios más imparciales para la patrimonialización.
La finalidad de estos sistemas de recopilación y registro, se vincula en definitiva, con el derecho al acceso, uso y goce democráticos de los bienes del Patrimonio Cultural por parte de la población (art. 9º inc. g), propósito contemplado entre las funciones de la Comisión Provincial de Patrimonio Cultural y de raigrambre constitucional.
El tercer y último aspecto, referido a la necesidad de definir de modo objetivo las líneas de Gestión del Fondo para la Conservación del Patrimonio Cultural Pampeano, que ha contado con altas partidas presupuestarias: de $389.554 (año 2005), de $484.232 (2006) y cercana al millón de pesos en 2007. Estos fondos, además, sólo pueden usarse para la ejecución de la Ley 2.083 y la conservación y restauración de los bienes declarados como pertenecientes al Patrimonio Cultural Pampeano e incorporados al Registro. Esta última circunstancia, revela la necesaria vinculación que existe entre la elaboración del Inventario y Registro Provincial de Patrimonio Cultural, y el destino del Fondo Permanente para la Conservación del Patrimonio Cultural pampeano, dado que los bienes incorporados a los primeros son los únicos destinatarios del segundo.
Sin embargo, la ausencia de programas específicos, y las demoras en la creación del Centro de Documentación propuesto, han llevado a una erogación poco planificada y desordenada del Fondo para la Conservación del Patrimonio Cultural.
Desafíos o “Insuficiencias” en la aplicación de la ley de patrimonio, nos motivaron a desarrollar un “Plan de Fortalecimiento de la Ley de Patrimonio Cultural 2.083”, que a fines de 2007 fue elevado a la Subsecretaría de Cultura de la Provincia.
La idea general de la Reglamentación se lleva a cabo mediante tres normas, una de carácter legislativo, vinculada a la necesidad de dotar a la repartición de personal permanente específico para alcanzar los objetivos de la ley, y dos decretos reglamentarios que disponen la ejecución de un plan de acciones de fortalecimiento institucional del Patrimonio Cultural. Mediante estos instrumentos se intenta poner en vigencia simultánea una serie de dispositivos que ya se encuentran en vigor y sólo precisan de la reglamentación que los operativice, a la vez que se procura la ejecución de distintos programas que coadyuvan a los objetivos de la Ley de Patrimonio Cultural, y que se enmarcan dentro de las potestades propias del Poder Ejecutivo.
Las herramientas allí aportadas no comprenden la totalidad de los aspectos programáticos que involucra la legislación protectora del patrimonio, pero sí buscan solucionar en forma inmediata al menos tres de las cuestiones que fueron señaladas como urgentes por nuestra entidad en el “Informe Preliminar: Aplicación de la Ley 2.083” elaborado en el mes de Abril de 2006. Por un lado, y como ya se dijera las vinculados a la contratación de personal permanente, ocasional y de expertos para el cumplimiento de los objetivos de la norma; por otro -y en estrecha unión con la primera- la necesidad de elaboración en forma urgente del Inventario y Registro Provincial del Patrimonio Cultural; y, por último, la gestión del Fondo Permanente para la Conservación del Patrimonio Cultural pampeano, mediante la institución de un programa de créditos.
a) El Proyecto de Ley de Creación de Cargos:
Este proyecto propone la creación de siete cargos, a fin de dotar a la repartición del personal permanente capaz de cumplir las siguientes funciones:
a) Coordinar el Centro de Documentación, para lo que se prevé la creación de un cargo categoría 1, que será asignada por concurso, y que se tiene en miras para el cargo de Jefe del Centro de acuerdo al organigrama de la repartición;
b) despachar las actuaciones administrativas que se originan en cada solicitud de inclusión de un bien en los registros y las que requiera la Comisión Provincial de Patrimonio Cultural, creada por dicha Ley;
c) realizar el proceso permanente e integral del conocimiento, gestión y control de la información correspondiente al Inventario, al Registro de Bienes Culturales y al Registro de Transmisiones de Dominio;
d) actualizar las bases de datos que sistematicen la información perteneciente a los Bienes que integran el Patrimonio Cultural de la Provincia de La Pampa así como mantener en red estas bases para garantizar el acceso de la población a esa información;
e) asesorar sobre los trámites relacionados con la Ley Nº 2083 y poner a disposición de los usuarios la información que sobre los bienes culturales posea el Centro; y
f) capacitar, promover y difundir el patrimonio cultural pampeano.
b) El Programa de Asistencia Técnica para el Patrimonio Cultural:
Este programa de Asistencia Técnica, tiende al cumplimiento de los fines indicados ut supra, mediante la generación de una fuente de financiamiento que por su parte, procura constituirse en un dispositivo de formación, perfeccionamiento y aprovechamiento de recursos humanos especializados en la cuestión patrimonial.
Tiene como objetivos generales los de:
- Financiar distintos proyectos que tengan como prioridad la profundización de las finalidades que establece la ley N° 2083.
- Fortalecer la vigencia de los objetivos de la ley;
- Fomentar la investigación y construir conocimientos científicos y técnicos y recopilar información en las distintas disciplinas involucradas;
Y como objetivos específicos:
- Promover el conocimiento y la difusión de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de los pampeanos;
- Auspiciar estudios científicos y técnicos en las distintas disciplinas enumeradas en el art. 2º;
- Colaborar en la realización del Inventario del Patrimonio Cultural;
- Colaborar en la elaboración del Registro del Patrimonio Cultural;
- Formar, perfeccionar y aprovechar los recursos humanos involucrados en la cuestión patrimonial
- Brindar asesoramiento a la Autoridad de Aplicación y a la Comisión Provincial de Patrimonio Cultural.
Sólo podrán otorgarse Asistencias Técnicas en el marco de un proyecto aprobado por la Subsecretaría de Cultura, que deberá contar con dictamen favorable de la Comisión Provincial de Patrimonio Cultural. El plan de trabajo podrá ser elaborado por el personal técnico de la autoridad de aplicación efectuándose luego un llamado público de antecedentes para satisfacer la demanda de recursos humanos que éste requiera, o podrán efectuarse convocatorias públicas para la presentación de proyectos y su posterior ejecución.
c) El Programa de Créditos para la Conservación del Patrimonio Cultural:
Está constituido por un sistema de créditos cuya finalidad es facilitar la realización de tareas de conservación, remodelación, señalización, restauración, puesta en valor, digitalización de documentos, guardado, exposición, etc. de bienes inscriptos en el Registro Provincial de Patrimonio cultural.
Ello así pues, si bien el artículo 22 de la norma establece que el Estado Provincial proveerá la realización de obras necesarias para el resguardo y manutención de los bienes incluidos en el Registro Provincial de Patrimonio Cultural, resulta imprescindible colaborar con los propietarios, titulares de derechos reales, poseedores y tenedores de los bienes culturales, que se encuentren inscriptos en dicho Registro, en el cumplimiento de la obligación de custodia y conservación que les ha sido impuesta (art. 15 inc. a), como consecuencia de la permanencia de los bienes en su poder.
Asimismo en su Artículo 8, la Ley 2083 establece, entre las funciones de la Autoridad de Aplicación, que se deberán “h) Planificar estrategias, proyectos de estímulos y mecanismos para la conservación, restauración y puesta en valor del patrimonio cultural pampeano”.
El programa de créditos, tiende al cumplimiento de los fines indicados ut supra, mediante la generación de una fuente de financiamiento, busca instituirse además en un mecanismo de compensación de las restricciones al dominio que se imponen como consecuencia de la afectación de un bien a la Ley Nº 2083. Por ello, se prevé la posibilidad de que la Autoridad de Aplicación, previa recomendación de la Comisión Provincial de Patrimonio Cultural, exima al beneficiario del crédito de la obligación de restituirlo. Esta recomendación, sólo podrá efectuarse en la etapa de evaluación del proyecto ya finalizado, cuando se trate de acciones de valor extraordinario para la conservación del patrimonio cultural pampeano.
A su vez, el programa en cuestión favorece el involucramiento de nuevos actores en la conservación de los bienes, y no sólo del Estado, ya que serán sus titulares quienes tendrán a su cargo, en definitiva, la realización de las tareas que el programa pretende solventar. Todo ello bajo la supervisión de la Comisión Provincial de Patrimonio.
Son beneficiarios directos del programa los particulares y organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, propietarios, titulares de derechos reales, poseedores y tenedores de bienes incluidos en el Registro Provincial del Patrimonio Cultural, quedando excluido del mismo el Estado Provincial y Municipal.
Conclusiones
Como organización no gubernamental de la comunidad local, la Asociación Pampeana de Conservación del Patrimonio Cultural, se abocó entre otras tareas, a la elaboración de un proyecto de Ley Provincial de Patrimonio Cultural, consiguiendo más adelante, su sanción por unanimidad en la Cámara de Diputados Provincial, para integrar desde su vigencia uno de los órganos que sostienen su aplicación.
La puesta en práctica de la Ley Provincial sobre Patrimonio Cultural Nº 2.083 ha revelado las insuficiencias del instrumento, ante la ausencia, en las últimas gestiones, de una decisión política de dotar de recursos humanos suficientes a la repartición que tiene a cargo la atención de las funciones que la norma impone a la autoridad de aplicación.
Por su parte, se ha observado una ausencia de criterios objetivos y un cúmulo de obstáculos en los trámites administrativos vinculados a la erogación del Fondo para la Conservación del Patrimonio Cultural creado por la ley.
Ante estos problemas, la Asociación emprendió nuevamente la tarea de construir un “Plan de Fortalecimiento de la Ley 2.083” que busca crear una propuesta superadora de tales carencias.
Esperamos que nuestro aporte colabore en la gestión del patrimonio provincial, a la vez que asumimos una vez más el compromiso de acompañar el reconocimiento social de su riqueza y trascendencia.
Documentos
- Ley 2.083 “Declarando De Interés Público Provincial La Conservación Del Patrimonio Cultural”, Boletín Oficial, 2003.
- Decreto 1934/04, “Aprobando la reglamentación de la Ley 2.083”, Boletín Oficial 2004.
- “Presentación Proyecto De Ley Provincial De Patrimonio Cultural. Mensaje de elevación”. Asociación Pampeana de Conservación del Patrimonio Cultural. Noviembre de 2003
- COLOMBATO, Lucía Carolina, GARCÍA ONGARO, Martín Miguel y otros: “Plan de Fortalecimiento de la Ley Provincial de Patrimonio Cultural 2.083”. Asociación Pampeana de Conservación del Patrimonio Cultural. Noviembre de 2007.
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- COLOMBATO, Lucía Carolina, 2002, “De cómo defender el patrimonio cultural en la provincia de La Pampa”, Actas del I° Congreso Internacional: Patrimonio Cultural. Facultad de Lenguas. Universidad Nacional de Córdoba. Centro Cultural Canadá. Córdoba. Publicación en CD ROM
- COLOMBATO, Lucía Carolina, 2004, “La experiencia de la elaboración de Proyecto de Ley sobre Patrimonio Cultural de la Provincia de La Pampa”, Actas del IIº Congreso Internacional de Patrimonio Cultural. Facultad de Lenguas. Universidad Nacional de Córdoba. Centro Cultural Canadá (Córdoba). Publicación en CD Rom.
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SÁBADO 1 DE MAYO DE 2010
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